有人主张小政府就是好政府，有人主张加强政府的控制。

《财经》：您在前面提到的消除中国市场中的行政性垄断，也是一个极为重要的问题。有的国家和地区法制比较健全、社会监督比较有力，或者采取的办法比较得当，国有经济改革的效果就比较好。

目前许多公共品供给出现了严重的短缺。2010年中国国内生产总值(GDP)超过日本，跃居全球第二位。首先，法律和行政机构的政令都必须符合宪法。2008年以来被炒得很热的中国模式就是这种观点的代表。《财经》：正因为这样，不少学者都认为，监督政府的行为、防止政府部门滥用行政权力限制和损害市场竞争，应当成为中国《反垄断法》的主要内容。

从反垄断立法方面说，2007年的《中华人民共和国反垄断法》虽然保留了有关行政垄断的章节，即第五章《滥用行政权力排除、限制竞争》，但是它只把违法行为的范围限定在滥用行政权力，又把滥用的范围限定在妨碍商品在地区之间的自由流通，这就意味着承认一切不涉及地区保护的行政垄断行为的合法性。《中华人民共和国宪法》和中国政府签署的《世界人权公约》对人的基本权利有明确的规定。无疑，民主政体下的税制顶层设计最优，共和政体次之，寡头政体次恶，专制政体极恶。

最需要警惕的是，税制根本目标设定不能以次恶当作次优，而且必须清楚地辨析民主税制的内容与形式、名义与实际问题，谨防名义民主实质专制税制的欺骗性与隐蔽性。而且，从理论上看，由政体而得到的四种税制基本类型，每一种都既可能是内容与形式，或名义与实际一致，也可能仅仅是个名义和形式，实际上却是以其它三种类型为内容，从而呈现16种混合税制形式。反观现实，不少国家的所谓税制优化主要目标，尽管大多标榜为最优与次优，其实质不过是极恶与次恶罢了，是以次恶为次优，是拼凑混合兼收并蓄民主与寡头等不同税制的构建要素、特征和方法。这也就是奥古斯都比他的舅舅凯撒高明的地方，凯撒追求名副其实的君主专制而被共和派元老刺死，而奥古斯都则披着共和的外衣玩弄元老院和人民，不仅在位44年，而且死后由其养子提比略继位，历经四帝。

无疑，越是现实与内容、名义与实际一致的民主政体下的税制越优良，在此前提下的税制顶层设计就会越优良，顶层就有多高。如下图：名义实际 民主共和税制 寡头共和税制 有限君主税制 专制君主税制民主共和税制 （1） （5） （9） （13）寡头共和税制 （2） （6） （10） （14）有限君主税制 （3） （7） （11） （15）专制君主税制 （4） （8） （12） （16）这样，（1）无疑是指名义与实际一致的民主税制，（6）是名义与实际一致的寡头税制，（11）是名义与实际一致的有限君主税制，（16）是名义与实际一致的专制税制。

因为一方面，正如民主制是最灵活的政体形式，最容易，而且更多地被用来当作任何政体的外在形式一样，民主税制也是最灵活的税制形式，最容易被当作任何其它税制的外在形式。就是说，税制的根本优化，一方面仰赖于既定政体：民主的、共和的、寡头的、君主各自政体内部要素的优化，另一方面，最根本最关键的是选择专制、寡头政体，还是共和、民主政体。换句话说，任何国家的税制，既可能出现内容与形式，或名义与实际的一致，也可能出现内容与形式，或名义与实际的不一致。这就是袁世凯称帝18天而在席卷全国的讨袁声浪中死于非命，而斯大林至今还被一些人缅怀的根本原因。

[2]比如选举权与被选举权的分离就属于此类。总之，税制顶层设计的前提是政体，税制顶层设计的优劣取决于政体的优劣。而且，由于税权使用过程中缺乏有力有效的监督而很难实现征纳税人之间、征税人之间以及纳税人之间权利与义务的公正分配。前者固然在特定的时空下，或许具备一定的合理性，但后者则具有超时空的价值和意义，是一切税制优化的根本前提，代表着税制优化的终极目的和方向。

税制设计与优化面临的根本是方向问题，也就是选择民主税制，还是共和税制，是寡头税制，还是专制税制。另一方面，正如专制是最灵活的政体内容，最容易，而且更多地借助任何政体形式表现出来一样，专制税制也是最灵活的税制内容，是最容易，而且更多地借助任何税制形式表现出来。

第一种原则是同时采取平民和寡头政体的两类法规……第二种原则是把两类法规折中而加以平均……第三者原则是在寡头和平民政体中都选取一些因素而加以混合。问题还在于，君主、贵族和庶民共同执掌国家最高税权，不论是同等地还是不同等的共同执掌国家最高税权，是不是就是混合税制？我们的回答是不是。

任何类型的税制选择与设计，都是有前提的，税制顶层设计同样如此。因此，税权的民意基础就相对薄弱，税权的民意动员范围就受到限制，以此而制定的税法，就会因为税权的民意基础薄弱而无法最大限度地汇聚纳税人的财税意志，也就很容易背离全体纳税人的财税意志。现实中这种类型的税制不少，名义上国家的最高税权由全体国民掌握，实际上却为一人或少数人掌握。而这样的民主税制就越容易给每个人带来自由，从而激发每个纳税人的首创精神和积极性，越容易增进全社会和每个人的利益总量，有助于每个纳税人的自我实现，有助于每个纳税人自由全面的发展。注释：[1][3]王海明.国家类型论：以政体性质为依据[J].吉首大学学报（社会科学版），2010.9.第31卷第5期.[2]（古希腊）亚里士多德.政治学[M].吴寿彭译，北京：商务印书馆.1965.P200-201.[4]威尔•杜兰.世界文明史•希腊的生活：上卷[M].北京：东方出版社，1999.P156.） 进入专题： 税改 。当前面临的主要问题是，所谓的次优，很可能是次恶，所谓的最优，不过是极恶而已。

遗憾的是，现实税制改革与优化的实践，大多数所谓的税制顶层设计者，不是无视税制的政体前提，就是出于精明的生存策略避重就轻，仅仅满足于税制规范具体要素的所谓和谐合适。[4]二者的区别不仅仅在于，庇西特拉图是名义民主实质专制， 奥古斯都是名义共和（贵族共和）实质专制。

（2）是名义民主税制，实际寡头税制，（3）是名义民主税制，实际有限君主税制，（4）是名义民主税制，实际专制君主税制，（5）是名义寡头税制，实际民主税制，（7）是名义寡头税制，实际有限君主税制，（8）是名义寡头税制，实际专制君主税制，（9）是名义有限君主税制，实际民主税制，（10）是名义有限君主税制，实际寡头税制，（12）名义有限君主税制，实际专制君主税制，（13）是名义专制君主税制，实际民主税制，（14）是名义专制君主税制，实际寡头税制，（15）是名义专制君主税制，实际有限君主税制。[3]坦率地说，（13）作为名义专制君主税制，实际民主税制，是指君主立宪税制，典型者当推英国税制。

可见，名义民主实质专制的税制，是现实中最常见最重要的混合税制形式。对内容和形式、名义与实际一致的政体下的税制优化，固然存在一个具体要素的完善问题，但对于内容和形式、名义与实际不一致政体下的税制优化，则不仅仅存在一个税制具体要素的完善问题，更在于追求民主税制的内容和实际，在于追求民主税制的内容和形式、名义与实际一致的税制改革目标。

只有这样的税制设计，才配得上真正意义上的税制顶层设计理念。任何所谓的税制顶层设计，都是以一定的政体为前提的。相应的，税制也就分为四种类型，即一个人不受限制地掌握最高税权的税制，是君主专制型税制。税制顶层设计的优劣与高度，取决于其前提是何种政体，即民主政体，共和政体，还是寡头政体，或者专制政体。

问题是，混合税制并不是君主、贵族和庶民共同执掌国家最高税权，现实中似乎只能存在一下四种类型，即以君主、贵族和庶民共同执掌国家最高税权以及以其中之一占据主导地位的三种不同形式执掌国家最高税权。因为，庇西特拉图他也像奥古斯都一样，了解如何以民主的让步和现实来装饰和支持独裁。

执政官照旧选举，民众大会和公共法院、四百人议会和最高法院的程序和执掌都照旧进行，唯一不同的是庇西特拉图的提议能得到特别的注意。一关于政体的定义很多，本文采信这样的界定：政体则是以掌握国家最高权力的公民人数为依据的国家分类。

但借用亚里士多德对混合政体的论述，混合税制，可能以两类方式存在：一类属于拼凑混合兼收并蓄民主与寡头等不同税制的构建要素、特征和方法：拼凑或混合这样的政体可遵循三种不同的原则。或者说，启动内容与现实、名义与实际一致政治体制改革，追求和建立民主政体，进而优化税权性质与结构，构建民主税制，也就是纳税人主导的税制，当是未来中国税制改革的根本目标与终极目的。

或者说，政体就是税制顶层设计的前提，政体有多优良，税制顶层就有多高，就有多优良。比如，雅典继梭伦之后出现的庇西特拉图独裁，就是名义民主，实际专制的混合政体。即，一个人掌握最高权力的国家，是君主政体。而且，政府主导型税制尚是公开的舆论宣传，同时拥有制度性的安排与保障。

这种税制是以国王为主而与国会共同执掌最高税权，是名副其实的君主立宪税制，或有限君主税制。部分公民直接或间接掌握最高权力的国家，是寡头共和政体。

三就当下中国的税制改革与优化而言，面临的最大障碍无疑是政体改革的滞后，主要表现在税权合法性问题，由于政治体制改革的相对滞后，至今没有得到实质性的突破。部分公民直接或间接掌握最高税权的税制，是寡头共和税制。

这无疑也是一种混合税制。二上述根据政体性质而展开的税制类型研究告诉我们，税制顶层设计的关键首先要看是在何种政体下。